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Der im Lichte der Geschichte des Rechtssatzbegriffes zu sehende Artikel 80 Absatz 1 GG ist Ausdruck des einheitlichen Parlamentsvorbehaltes, der die rechtsetzende Exekutive ebenso bindet wie die rechtsanwendende. Er regelt, ob ein Gesetz erforderlich ist und wie bestimmt es sein muß. Geboten ist weder ein Totalvorbehalt noch eine größtmögliche, sondern eine hinreichende Gesetzesdichte, umschrieben durch den bereichsspezifisch auszufüllenden Begriff des Wesentlichen.
Artikel 80 Absatz 1 Satz 2 GG soll den Gesetzgeber hindern, sich seiner Verantwortung zu entledigen, setzt sie also voraus. "Inhalt, Zweck und Ausmaß" haben keinen weiteren eigenen Aussagegehalt. Damit bedürfen Verordnungen in vorbehalts- und zugleich gesetzesfreien Bereichen keiner Delegation. Um bestehende Gesetze ergänzen zu dürfen, muß der Gesetzgeber die Exekutive aus Gründen der Rechtssicherheit zur Wahl der Handlungsform der Rechtsverordnung ermächtigen und ihr so gestatten, die Gerichte zu binden. Die Verwaltungsvorschrift bleibt auf das Staatsinternum beschränkt und wirkt nur mittelbar nach außen. Der einheitliche Parlamentsvorbehalt wird am Einkommensteuerrecht (§51 EStG) erprobt. Bedenken erwecken weniger dessen Einzelnormen als das verwirrende Normensystem. Anzuraten ist eine Reform, die das Gesetz auf das Wesentliche beschränkt und ergänzende Verordnungen erlaubt, wozu ein Formulierungsvorschlag gemacht wird.
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Artikel 80 Absatz 1 Satz 2 GG soll den Gesetzgeber hindern, sich seiner Verantwortung zu entledigen, setzt sie also voraus. "Inhalt, Zweck und Ausmaß" haben keinen weiteren eigenen Aussagegehalt. Damit bedürfen Verordnungen in vorbehalts- und zugleich gesetzesfreien Bereichen keiner Delegation. Um bestehende Gesetze ergänzen zu dürfen, muß der Gesetzgeber die Exekutive aus Gründen der Rechtssicherheit zur Wahl der Handlungsform der Rechtsverordnung ermächtigen und ihr so gestatten, die Gerichte zu binden. Die Verwaltungsvorschrift bleibt auf das Staatsinternum beschränkt und wirkt nur mittelbar nach außen. Der einheitliche Parlamentsvorbehalt wird am Einkommensteuerrecht (§51 EStG) erprobt. Bedenken erwecken weniger dessen Einzelnormen als das verwirrende Normensystem. Anzuraten ist eine Reform, die das Gesetz auf das Wesentliche beschränkt und ergänzende Verordnungen erlaubt, wozu ein Formulierungsvorschlag gemacht wird.
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"Mit beachtlicher Akribie zeichnet Seiler die Ursprünge der Lehre vom Gesetzesvorbehalt sowie den Übergang zur neuzeitlichen 'Wesentlichkeitslehre' nach, deren deskriptiver und dienender Charakter deutlich herausgestellt wird. [...] Insgesamt gelingt es Seiler, ein in sich geschlossenes theoretisches System der exekutiven Normsetzung in ihrem Verhältnis zur Parlamentsgesetzgebung zu entwerfen. Von besonderer Attraktivität ist dabei der sich durch die gesamte Abhandlung hinwegziehende Gedanke einer Entlastung der Parlamente sowie einer Rückführung der Parlamentsgesetzgebung auf die Sicherstellung einer dauerhaften Ordnung im Grundsätzlichen. [...] Ob die Vorschläge Seilers hier auf fruchtbaren Boden fallen, bleibt offen. Der wissenschaftliche Wert sowie das hohe Niveau der von Seiler vorgelegten Untersuchung werden hierdurch gewiß nicht in Frage gestellt." Univ-Prof. Dr. Johannes Dietlein, in: Die Öffentliche Verwaltung, 1/2002