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Eine lesenswerte Fallstudie zum Stabilitätspakt
Martin Heipertz, der seit kurzem dem Leitungsstab im Bundesfinanzministerium angehört, und die Politologin Amy Verdun, die den Jean-Monnet-Lehrstuhl der Victoria-Universität in Kanada innehat, haben mit ihrer Entwicklungsgeschichte des Stabilitäts- und Wachstumspakts eine Fallstudie vorgelegt, deren Lektüre sich nicht nur im Blick zurück lohnt. Vielmehr kann sie auch all jenen empfohlen werden, die nun Lehren aus der Schuldenkrise ziehen und Reformen durchführen wollen.
Den beiden Autoren geht es in ihrem Buch um zwei wichtige Ziele. Zum einen möchten sie die politischen Prozesse darlegen, die zum Stabilitäts- und Wachstumspakt geführt und die seine weitere Entwicklung geprägt haben. Zum anderen wollen sie aber auch zeigen, dass die Analyse des Pakts ganz generell zentrale Einsichten in den europäischen Integrationsprozess liefert. Um diese Ziele zu erreichen, stützen sich die Autoren nicht nur auf Papiere aus Finanzministerien, Notenbanken, der Kommission und des Währungsausschusses der EU. Vielmehr führten sie auch 55 Interviews mit wichtigen Experten und Entscheidungsträgern. Hier hätte man sich zwar mehr Transparenz gewünscht, doch lässt sich der Vertraulichkeitsaspekt gut nachvollziehen.
Mit diesem Hintergrundwissen und zum Beispiel Jürgen Starks Genese des Pakts aus dem Jahre 2001 im Literaturgepäck nähern sich die Autoren den Wurzeln des Regelwerks für die Finanzpolitik in der Währungsunion aus vier politologischen Richtungen. Aus funktionalistischer Sicht wird die partielle Souveränitätsbegrenzung in der Finanzpolitik durch externe Effekte interpretiert, die sich aus der Vergemeinschaftung der Geldpolitik ergeben. Auf der Handlungsebene komme es dabei primär auf supranationale Institutionen wie den Währungsausschuss und die Kommission der EU an.
Dagegen wird im Ansatz des sogenannten Intergouvernementalismus die entscheidende Rolle von zwischenstaatlichen Verhandlungen im Integrationsprozess betont. Das heißt im konkreten Falle vor allem das Interesse der deutschen Regierung an der Einführung eines Stabilitätspakts. Außerdem wird das jeweilige innenpolitische Umfeld in den einzelnen Ländern als weiterer Erklärungsansatz mit ins Bild genommen. Schließlich berücksichtigt die Studie auch die Herrschaft der Experten in einem eigenständigen Ansatz. Hier rückt der Währungsausschuss wiederum ins Zentrum vieler Betrachtungen.
Während der erste Teil des lesenswerten Buches zu dem Ergebnis kommt, dass man die Entstehungsgeschichte des Pakts am besten durch eine Kombination der vier politologischen Perspektiven versteht, ist es für den zweiten Teil kennzeichnend, dass die jeweilige Bedeutung der vier Ansätze von den unterschiedlichen Phasen geprägt wurde, die der Pakt dann bis zur gegenwärtigen Finanzkrise durchlaufen hat. So arbeiten Heipertz und Verdun heraus, dass die ersten drei Jahre der Umsetzung des Pakts in vielen Ländern im Schatten der heimischen wirtschaftspolitischen Tagesordnung stand. Die Demontage des Pakts im Jahre 2003 erklären sie in erster Linie intergouvermental. Letztlich führte der Druck der deutsch-französischen Achse zur Aussetzung des Defizitverfahrens. Diese Achse spielte auch bei der Reform des Pakts im Jahre 2005 eine entscheidende Rolle. Doch zeigt die Fallstudie zugleich, dass sich in der damaligen "Flexibilisierung" Elemente aller vier politologischen Ansätze spiegeln.
Bei ihrer eklektischen Analyse des Pakts gehen Heipertz und Verdun auch auf die relative Bedeutung von Regeln und politischen Ermessensentscheidungen in der Währungsunion ein. Gerade weil die Autoren die Währungsunion nicht zuletzt als ein Experiment regelgebundener Politik interpretieren und sich so auch der Titel ihres Buches "Ruling Europe" erklärt, bleibt nach den beispiellosen Ermessensentscheidungen in der Krise nur zu hoffen, dass man sich wenigstens beim Stabilitäts- und Wachstumspakt wieder strafferen Regeln und Automatismen nähert. Dies könnte sogar zu einigen Wurzeln des ursprünglichen Paktvorschlags von Theo Waigel zurückführen.
Was die Ermessensentscheidungen im Defizitverfahren selbst betrifft, erinnern die beiden Autoren daran, dass die deutsche Seite im Jahre 1996 vergeblich auf eine Umkehr der Beweislast drang. Dann wären Entscheidungen der Kommission nur durch eine Mehrheit im Ministerrat zu stoppen gewesen. Dies wurde jedoch nicht im Einklang mit dem Maastrichter Vertrag gesehen. So ist den Autoren auch zuzustimmen, dass es einer Quadratur des Kreises gleicht, die Funktionsfähigkeit des Pakts entscheidend zu erhöhen, ohne die primärrechtlichen Verträge anzutasten. Die grundlegende Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts stellt also eine große Herausforderung dar. Das Buch von Heipertz und Verdun kommt als Hintergrundstudie dazu fast wie gerufen.
HERMANN REMSPERGER
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Review of the hardback: 'This is a major and timely study of a central issue area in European integration that goes to the very heart of the complex relations between the EU and its Member States, namely fiscal policies. The authors make effective use of European integration theories to elucidate and explain how these relations have evolved in the context of Economic and Monetary Union. The result is a book that is essential reading for all students of European integration and especially for those working in political economy.' Kenneth Dyson, School of European Studies, Cardiff University