How does social spending relate to economic growth and which countries have got this right and wrong? Peter Lindert examines the experience of countries across the globe to reveal what has worked, what needs changing, and who the winners and losers are under different systems. He traces the development of public education, health care, pensions, and welfare provision, and addresses key questions around intergenerational inequality and fiscal redistribution, the returns to investment in human capital, how to deal with an aging population, whether migration is a cost or a benefit, and how social spending differs in autocracies and democracies. The book shows that what we need to do above all is to invest more in the young from cradle to career, and shift the burden of paying for social insurance away from the workplace and to society as a whole.
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Erfolge und Gefahren aus amerikanischer Perspektive
Der amerikanische Wirtschaftswissenschaftler Peter Lindert lehrt Ökonomik an der Universität von Kalifornien in Davis. Er ist ein Befürworter des Sozialstaates westeuropäischen Typs. Im vorliegenden Buch gibt er einen umfassenden Überblick über die Entstehung des Sozialstaates, seine Auswirkungen und die Herausforderungen, denen er sich stellen muss. Für ihn ist klar, dass nur der Staat die soziale Absicherungsfunktion übernehmen kann. Erste Ansätze für eine sozialstaatliche Entwicklung sieht Lindert im 19. Jahrhundert in Nordwesteuropa. Vorher und anderswo war weder genug Geld vorhanden, noch gab es genug politischen Druck zugunsten von Sozialleistungen. Armen- und Arbeitshäuser waren Zwangsanstalten. Das Wahlrecht nur für die Ober- oder Mittelschicht reichte nicht, um den Aufbau eines Sozialstaates anzuregen.
Bevor die europäischen Staaten die Sozialleistungen ausbauten, haben sie in die schulische Ausbildung der Kinder investiert und damit zur Angleichung der Schreib- und Rechenkenntnisse der Bevölkerung beigetragen. Und zwar sowohl zwischen den Einkommensklassen als auch zwischen den Geschlechtern und seit Ende des 20. Jahrhunderts zunehmend auch zwischen den Ländern. In zeitlicher Nähe zum Ersten Weltkrieg, aber von der Ausweitung des Wahlrechts beeinflusst, diagnostiziert Lindert für die westlichen Gesellschaften eine Akzentverschiebung der zivilen Staatsausgaben weg von der Armenfürsorge und schulischen Ausbildung hin zur Versorgung der Älteren (Renten- und Krankenversicherung), oft kombiniert mit besonderen Vorteilen für politisch einflussreiche Gruppen, etwa im öffentlichen Dienst. Nach Lindert gilt: Je mehr die Staatsausgaben die Alten statt der ausbildungsbedürftigen Jungen begünstigen, je mehr sie Besserverdiener zulasten der Massen absichern, desto mehr belastet der Staat gleichzeitig die Wachstumsaussichten und die bei Lindert egalitär verstandene Gerechtigkeit.
Was die Auswirkungen des Sozialstaates und hoher Staatsausgaben angeht, findet Lindert ein "free lunch puzzle". Man könnte befürchten, dass Sozialleistungen die Arbeitswilligkeit untergraben. Weil hohe und wachsende Pro-Kopf-Einkommen mit hohen Sozialtransfers und hohen Beschäftigungsquoten korrelieren, hält Lindert das für wenig plausibel. Außerdem finanzieren die meisten Staaten die Sozialleistungen großenteils mit Konsum- oder Mehrwertsteuern, die die Arbeitsanreize weniger als progressive Einkommensteuern oder Unternehmensteuern beeinträchtigen. Im voll ausgebauten Sozialstaat sind nach Lindert auch die administrativen Kosten pro Leistungsempfänger deutlich geringer als bei selektiven Ansprüchen. Familienleistungen zugunsten von Müttern und Kindern begünstigen sogar die Humankapitalbildung. Nicht in jedem Einzelfall, aber in der Regel vermutet Lindert, dass Sozialstaaten das Notwendige tun, aber nicht zu viel des Guten. Mit seiner progressiven Besteuerung und den Transfers trägt der Sozialstaat überall zur Egalisierung der Einkommen bei. In Japan, Südkorea und Taiwan sind die Markteinkommen deutlich egalitärer als anderswo verteilt, sodass man mit wenig Umverteilung auskommt.
Eine Gefahr für die soziale Absicherung entsteht laut Lindert durch Massenzuwanderung. Wenn die Begünstigten der Umverteilung anders aussehen oder leben als man selbst, dann sinkt die Zahlungsbereitschaft. Wenn Zuwanderer unterdurchschnittlich verdienen, dann müssen sie die Einzahler in den Sozialstaat belasten. Obwohl sich das bisher noch nicht in einem Politikwechsel ausgewirkt hat, vermutet Lindert, dass der Sozialstaat keine Massenzuwanderung von wenig Qualifizierten verträgt, obwohl diese global gesehen zu Wachstum und Gerechtigkeit beiträgt. Neben Italien - und ganz im Gegensatz zu Kanada oder Australien, aber auch Großbritannien - hat Deutschland besonders wenig qualifizierte Zuwanderung.
Eine andere Gefährdung des Sozialstaates entsteht durch das Ergrauen der Bevölkerung. Die Umverteilung zwischen den Generationen wird manchmal dadurch gerechtfertigt, dass die nächste Generation reicher als die vorhergehende ist. Dem hält Lindert das ökologische Argument entgegen, dass die ältere Generation der jüngeren auch einen belasteten Lebensraum hinterlässt. Klar ist, dass ein Problem entsteht, wenn die Zahl der Rentenempfänger schneller steigt als die Einkommen der Aktiven. Vor allem bei vielen Anrainerstaaten des Mittelmeers sieht Lindert große Gefahren, zumal der Staat dort oft wenig zugunsten der Qualifikation der Jungen unternimmt.
Von einem Drei-Säulen-Modell der Alterssicherung hält Lindert wenig. Nötig sei eine erste und umlagefinanzierte Säule mit einer gewissen Absicherung für alle, wünschenswert das freiwillige Sparen für das Alter als dritte Säule. Die zweite Säule mit Zwangssparen und Kapitaldeckung leide darunter, dass nur Arbeit und nicht Vermögen belastet werde, dass damit die Minimalsicherung nicht gewährleistet werden könne, dass implizit nicht bezahlte Arbeit von Hausfrauen oder der informelle Sektor diskriminiert werde. Politischen Eingriffen zugunsten mächtiger Gruppen sei die zweite Säule genauso wie die erste ausgesetzt.
Das Buch ist gut lesbar. Es stützt sich bevorzugt auf die neueste Forschung meist amerikanischer Autoren. Der Leser bekommt allerdings kein Gefühl für die mangelnde Robustheit vieler ökonometrischer Befunde, gerade weil meist nur die neueste Literatur behandelt wird. ERICH WEEDE
Peter H. Lindert: Making Social Spending Work. Cambridge University Press, Cambridge UK 2021, 434 Seiten, 29 Euro.
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