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Wie abhängig sind Inhaber öffentlicher Ämter in der Bundesrepublik von den sie tragenden Parteien? Bleibt den Amtsträgern ausreichend Freiraum, um ihre Amtsverantwortung wahrzunehmen? Die genaue Analyse von vier ausgewählten politischen Entscheidungsprozessen zeigt, dass Inhaber öffentlicher Ämter sich in einem Netz von Bindungen und Loyalitätsbeziehungen bewegen. Inwieweit Abgeordnete und Minister Unabhängigkeit bewahren oder sich Partei-, Koalitions-, Fraktions- und Kabinettsdisziplin unterwerfen, hängt nicht nur von den politischen Rahmenbedingungen und Machtkonstellationen ab, sondern wesentlich von ihrem Amtsverständnis.
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Neue Studien zum Verhalten von Amtsträgern und zur Mitsteuerung durch Abgeordnete
Julia von Blumenthal: Amtsträger in der Parteiendemokratie. Westdeutscher Verlag, Wiesbaden 2001. 345 Seiten, 58,- Mark.
Manfred Schwarzmeier: Parlamentarische Mitsteuerung. Strukturen und Prozesse informalen Einflusses im Deutschen Bundestag. Westdeutscher Verlag, Wiesbaden 2001. 449 Seiten, 68,- Mark.
Die Politikwissenschaft ist innerhalb von fünfzig Jahren zu einer allgemein akzeptierten und institutionell gut etablierten akademischen Disziplin geworden. Etabliert bedeutet, daß die Politikwissenschaft nicht nur als Studien- und Lehrfach an den Hochschulen unentbehrlich geworden ist, sondern auch durch ihre Vertreter und Absolventen das Politikverständnis, das heißt die politische Information und Diskussion in der deutschen Öffentlichkeit, stark beeinflußt. Zur aktuellen Wirksamkeit einer Wissenschaft gehört die laufende Forschung über das politische Leben. Die Bücher von Julia von Blumenthal und Manfred Schwarzmeier behandeln verwandte Themen aus dem Bereich der Parlamentarismusforschung und sind gute Beispiele für das beachtliche Niveau, das politikwissenschaftliche Forschungsarbeiten heutzutage zu erreichen vermögen.
Bei Julia von Blumenthal, die das Verhalten von politischen Amtsträgern im Parteienstaat erforscht, und zwar im Hinblick auf die vielfältigen Beziehungen, Bindungen und Einflüsse, denen Entscheidungsträger in öffentlichen Ämtern ausgesetzt sind, geht es vor allem darum herauszuarbeiten, inwieweit die Amtsträger durch ihre Partei gebunden sind. Sie will wissen, ob ihre Loyalität mehr ihrer Partei oder den Wählern oder anderen Interessen gilt. Es geht also um die Auslotung des Freiraums, der einem Amtsträger offensteht, um eigene Entscheidungen zu treffen und politisch zu verantworten. Das wird an vier aktuellen Beispielen genauer untersucht, zum Beispiel bei der rot-grünen Koalition in Nordrhein-Westfalen im Falle von Garzweiler II. Diese Fallstudien machen das Spannungsfeld anschaulich, in dem Amtsträger agieren müssen: zwischen ihren eigenen Überzeugungen einerseits und der Loyalität gegenüber Partei, Fraktion, Kabinett und Koalitionspartner andererseits.
Die Ergebnisse der Fallstudien zeigen, daß es keine festen Verhaltensregeln gibt, daß es vielmehr jeweils von mehreren Faktoren abhängt, wie in einem solchen Spannungsfeld entschieden wird: dem Selbstverständnis des Politikers, dem Charakter des zu lösenden Problems, der Unterstützung durch die politischen Gremien und in der Öffentlichkeit. Kurz: Die Autorin kommt zu einem differenzierten Ergebnis, das ihr Anlaß gibt zu trefflichen allgemeinen Beobachtungen über Fraktionsdisziplin und Kabinettsdisziplin, über die Loyalität von Amtsträgern zu ihrer politischen Partei und über das politische Verhalten in Koalitionen. Frau von Blumenthal hat ein empirisch gut fundiertes, zugleich theoretisch versiertes Werk vorgelegt, das ein zentrales Problem der Parteiendemokratie, nämlich das politische Beziehungsgeflecht, in dem Amtsträger sich bewegen, anschaulich macht samt den Problemen, die sich daraus für sie und die Problemlösung ergeben.
Durchaus verwandt mit dieser Thematik ist die Frage, auf die Manfred Schwarzmeier eine Antwort sucht. Er will erforschen, wie es in Wirklichkeit um die informalen, nicht durch feste Regelungen fixierten Beziehungen zwischen Regierung und Parlament (vor allem den Regierungsfraktionen) steht. Ihn interessiert im Gegensatz zur vorherrschenden Lehre das informale Beziehungsgeflecht, dem er große Bedeutung beimißt. Dessen Relevanz für den politischen Prozeß in der parlamentarischen Demokratie behandelt er geradezu als seine wissenschaftliche Entdeckung.
In seinem Bericht über den Forschungsstand stellt Schwarzmeier fest, daß die Politikwissenschaft bisher kein zusammenhängendes und systematisches Bild der informalen Strukturen und Prozesse parlamentarischer Kontrolle geboten habe. Theoriebildung, definitorische Präzisierung und empirisches Wissen zu dieser Thematik befänden sich in einem unbefriedigenden Zustand. Das "Design" seiner Untersuchung ist folglich die Behebung dieser Defizite - zunächst durch theoretische Fundierung, wobei er sich der komplizierten Theorie der Organisationssoziologie bedient, um dann mittels empirischer Fallstudien, die vor allem den informalen Mitsteuerungsprozessen zwischen Regierung und Regierungsfraktionen gelten, das Forschungsdefizit auf diesem Gebiet zu beheben.
Schwarzmeier meint in dem neuen Begriff der Mitsteuerung eine dem diffusen Begriff der parlamentarischen Kontrolle überlegene Kategorie zu besitzen. Dadurch wird die informale, nicht so leicht wahrnehmbare Arbeit des in Regierungsfraktionen und Opposition gegliederten Parlaments im Verhältnis zur Regierung aufgewertet. Das jeder Systematik trotzende Informale bei dieser Mitsteuerung ist allerdings nichts anderes als das vielfältige Handeln und Wirken von einzelnen Parlamentariern und parlamentarischen Gruppierungen, die als solche in der Geschäftsordnung formal nicht vorgesehen sind. Gemeint sind Gespräche, sonstige Einflußnahmen und alle Arten von Einwirkungen auf die Willensbildung in Fraktion und Regierung; doch ist ein solches informales Verhalten nicht eine selbstverständliche Mitwirkungspraxis, ohne die keine lebendige Organisation - und am wenigsten die Politik - auskommt?
Der Autor hat natürlich recht, wenn er den informalen Verständigungs-, Orientierungs- und Integrationsprozessen eine bedeutsame Funktion im politischen Entscheidungsprozeß zuweist, denn Informales spielt immer und überall eine Rolle. Aber er urteilt wohl etwas zu optimistisch, wenn er diese informale Seite der politischen Prozesse grundsätzlich positiv bewertet. Gibt es nicht auch viel störendes Mitsteuern? Er weist beispielsweise der parlamentarischen Opposition eine "sekundäre Mitsteuerungsfunktion" zu, weil sie das Ziel habe, "Rationalitätsdefizite der regierenden Mehrheit publik zu machen" und "Entwürfe höheren Rationalisierungsgrades" anzubieten. Ach, wenn es doch immer so wäre!
Der Autor hat es sich nicht leichtgemacht: Er hat viele Interviews mit Abgeordneten durchgeführt; er hat die einschlägige Literatur gründlich durchpflügt und ist bei mehreren tausend Fußnoten gelandet. Er hat, wie er am Schluß vermerkt, vielleicht dazu beigetragen, daß die informale Handlungs- und Gesprächsebene in der Politikwissenschaft künftig mehr Beachtung findet. Jedoch kann man sich des Eindrucks nicht erwehren, daß es sich dabei um ein aufgebauschtes Problem handelt, das sich systematischer Erfassung entzieht. Es hat nur deshalb zu einem "Defizit" in der modernen Politikwissenschaft geführt, weil diese mit Unterstützung der Rechtswissenschaft sich vorwiegend für die formalen Strukturen und Institutionen des Entscheidungsprozesses interessieren muß, während das reale politische Geschehen, wie jeder Historiker weiß, sich immer auch in den informalen Zwischenräumen und in den individuellen Handlungen vieler einzelner abspielt und vollzieht. Es bleibt abzuwarten, ob die Mitsteuerungstheorie Anhänger findet. Gleichwohl hat die außerordentliche Arbeitsleistung des Autors immerhin den parlamentsfreundlichen Effekt, daß sie das Parlament gegenüber der Regierung aufwertet, indem sie seine - auf informalen Wegen bewirkte - Mitsteuerung der politischen Entscheidungen betont. Daß es so etwas gibt, ist offenkundig, wenn auch nicht die Neuentdeckung.
KURT SONTHEIMER
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Perlentaucher-Notiz zur F.A.Z.-Rezension
Für Rezensent Kurt Sontheimer behandelt Autorin Julia von Blumenthal ein zentrales politisches Problem der Parteiendemokratie: Das Beziehungsgeflecht von Amtsträgern zwischen persönlichen Überzeugungen einerseits und Loyalität gegenüber ihrer Partei und deren Gremien andererseits. Wie treffen Abgeordnete politische Entscheidungen? In welchem Maße sind Mandatsträger durch ihre Parteien gebunden? Von Blumenthal untersuche dies anhand von vier aktuellen Beispielen und komme zu dem wenig überraschenden Schluss, dass es keine "festen Verhaltensregeln" gibt: Vor allem das Selbstverständnis des jeweiligen Politikers entscheide ihrer Meinung nach darüber, ob und in welchem Maße sich Entscheidungsträger Fraktionszwang und Parteidisziplin unterordnen. Sontheimer findet das Ergebnis der Studie differenziert und lobt das Werk als "empirisch gut fundiert" und "theoretisch versiert".
© Perlentaucher Medien GmbH
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